Budgetanalyser har gennem de seneste 20 år spillet en vekslende rolle som styringsværktøj i forhandlingerne om finanslovsmidlerne. Finansministeriet kan bruge analyserne til at finde effektiviseringer og besparelser, som kan iværksættes, hvis der er politisk opbakning til det, Det er der ikke altid. Og undertiden kan ressortministerierne bruge analyserne til at til at påpege finansieringsbehov. Budgetanalyser er derfor både et teknisk budgetstyringsværktøj og en kamparena, der ændrer sig i lyset af økonomiske og politiske forhold. Lektor Lotte Jensen fra Institut for Statskundskab på Københavns Universitets har forsket i Finansministeriets rolle i statens udgiftspolitiske styring op gennem 1990´erne, og vi har mødt hende til et interview om budgetanalyser som værktøj i den økonomiske politik gennem tiden.
I sin forskning om udgiftspolitik og finanslovsprocesser har Lotte Jensen set på, hvordan Finansministeriet har benyttet budgetanalyser som styringsværktøj op gennem 1990’erne. Hendes seneste bog ”Væk fra afgrunden – Finansministeriet som økonomisk styringsaktør” er resultatet af et 18 måneders forskningsophold i Finansministeriet med adgang til ministeriets arkiver over gamle finanslovforhandlinger mellem Finansministeriet og ressortministerierne.
Bogen sætter fokus på enkelte cases, i 1990´ernes finanslovsprocessen men dokumenterer også mønstrene i Finansministeriets indflydelse på regeringens centrale udvalg: Økonomiudvalget, Koordinationsudvalget og embedsmandsudvalget Styregruppen. Denne viden er interessant, ikke blot som historisk materiale, men også for forståelsen af de spil om midlerne og magten, der foregår i dag.
”Man kan lære meget af historien bag de seneste 20 års udvikling i styringen af de offentlige udgifter. Historien har det med at gentage sig selv og mange roller, konflikte og dilemmaer er ret stabile”, mener Lotte Jensen.
Ministeriernes strategier i de udgiftspolitiske kampe – nogle eksempler
Når de enkelte ministerier står overfor Finansministeriet i spillet om midler er der forskellige klassiske veje, de kan forsøge at gå for at sikre sig en del af kagen. Det er langt fra alle disse spil, som foregår på den offentlige arena, men et af dem gør nødvendigvis. Det drejer sig nemlig om at påkalde sig offentlighedens opmærksomhed på, hvad der er ved at ske i de ellers tekniske bevillingsforhandlinger. Det kan typisk ske indenfor områder, hvor borgernes opmærksomhed og bekymring kan vækkes, eventuelt ved andre interessenters mellemkomst. Det kan være faglige organisationer eller brugergrupper. Jo større modstand, der kan rejses i offentligheden, jo vanskeligere bliver det for Finansministeriet at insistere på effektiviseringer. Det klassiske eksempel er politiets økonomi, som gentagne gange har været taget op i forbindelse med finanslovsforhandlinger og flerårsaftaler, og hvor de økonomiske kalkyler har det svært, når de stilles op som modsætning til borgernes sikkerhed. Det er typisk den slags kampe, som fylder godt i avisernes spalter.
Det kan også være tilstrækkeligt at påkalde sig opmærksomhed internt i regeringen og appellere til det enkelte fagområders betydning for regeringens strategi og politik. I 1990´erne var det primært Finansministeriet, der havde ressourcerne til at foretage analyser, men med tiden har andre ministerier selv opbygget større kapacitet på egne områder, så de har noget at føde ind i budgetspillet. Gennemslagskraften af begge dele vil dog tit afhænge af både politikområdets pondus og områdets politiske ledelse.
I de regeringsinterne spil, som er mindre synlige for omgivelserne, kan ministerierne undertiden bruge de netværk mellem personer og organisationer eksisterer på Slotsholmen til at vinde forståelse for netop deres felt og påvirke ressourcekampene gennem internt lobbyarbejde.
”Dette spil kan lade sig gøre, fordi alle involverede parter har en stor forståelse for hinandens situation. Mange af forhandlerne har en fortid i Finansministeriet. Det giver et fælles sprog og en tillid, eller i hvert fald forudsigelighed, som medvirker til at få systemet til at fungere. Det er et meget dynamisk spil, som langt fra kun handler om økonomi,” mener Lotte Jensen.
I spillet om økonomien indgår en vis del give-and-take. Hvis et ministerium et år formår at levere en besparelse i forhold til budgettet kan det måske udløse en gunstigere behandling senere. Omvendt bliver det også noteret, hvis et ministerium har fået fordele uden at ’betale’ eller ved brud på de mange uskrevne spilleregler. Igen af delene sker dog per automatik. Det afhænger i høj grad af styrkeforhold mellem de forhandlende parter. Nogle ministerier er stærkere end andre og formår at skaffe sig en særlig position, ikke mindst hvis de har en stærk minister. Skoleeksemplet er Miljø – og Energiministeriet op gennem 1990´erne, som i store træk var urørligt for Finansministeriet i de interne spil. Da den politiske rygdækning forsvandt ved regeringsskiftet i 2001, skiftede styrkeforholdet og ministeriet var, sammen med et af Finansministeriets andre udgiftspolitiske ’problembørn’, Udenrigsministeriet, et af de ministerier, der blev skåret mest. Siden er vinden igen vendt og har givet miljø, klima og energi gode kort på hånden. Kombinationer af en stærk minister, et populært politikområde og en administrativ ledelse med gode netværk og behændighed i de interne spil er derfor af stor betydning for de enkelte ministeriebudgetters medfart i spillet. Samtidig er der stor forskel på budgetternes karakter og opbygning. Ikke alle dele af budgettet kan ændres i selve finanslovsprocessen. En stor del af udgifterne er bundet ved anden lov, eksempelvis om folkepension eller SU, som først skal laves om, hvis udgiftsniveauet skal ændres. Andre budgetposter er bundet af flerårsaftaler.
Jo større dele af budgettet, der ad denne vej er låst i prioriteringssammenhæng, jo større bliver Finansministeriets strategiske interesse i at påvirke prioriteringerne inden de bliver til lovgivning.
En af bogens konklusioner er, at Finansministeriet i 1990´erne i højere grad har satset strategisk på at øve indflydelse på policyudviklingen end på de klassiske budgetspil. Samtidig blev budgetanalyserne en del af disse spil, netop for at finde budgetforbedringer indenfor et stadig snævrere prioriteringsrum på de poster, der ikke var låst.
Budgetanalysers ændrede rolle
Lotte Jensens forskning har koncentreret sig om arkivmateriale fra 1990´erne. I denne periode og efterfølgende er der sket store ændringer i anvendelsen af og betingelserne for budgetanalyser.
Tilbage fra 1980´erne har budgetanalyser været anvendt til at identificere effektiviseringsmuligheder, som kunne frigøre midler, der skulle bruges andre steder. Historisk stammer analyserne fra de såkaldte ‘turnusundersøgelser’ hvor ministerierne efter tur blev undersøgt. Efterhånden blev analyserne mere strategisk udvalgte og foregik på områder, hvor man havde forventninger om, at der var penge at hente samtidig med, at der var et politisk realistisk projekt at få dem hjem. Budgetanalyserne har aldrig været populære i ministerierne, og analyseprocesserne har ofte udgjort en kamparena mellem økonomi og faglighed. I en evaluering fra 1991 betegner et ministerium budgetanalyser som ”en særlig form for analyse, hvor resultatet er givet på forhånd”. Efterhånden blev flere ministerier dog samtidig i stand til at bruge budgetanalyserne som et aktivt redskab. Dels overfor deres egne underliggende styrelser og dels i spillet om ressourcer med finansministeriet. Her gælder det dog igen, at der er stor forskel på ministeriernes kapacitet og gennemslagskraft.
Op gennem 1990’erne udvidede Finansministeriet budgetanalysers rolle fra at være interne arbejdsredskaber l at være større dagsordenssættende analyser, publiceret i tykke bøger. Hensigten var at være dagsordensættende, så Finansministeriet kom på banen, før man nåede til de tekniske diskussioner om budgetter. Det forrykkede naturligt kamparenaen til udgangspunkt, kommissorier, afgrænsninger og sekretariatsfunktioner for analyserne, der ofte gik på tværs af flere ministerier, hvis udgifts- og styringsstrukturen angik flere områder. Der udviklede sig en kutyme, hvor Finansministeriet besad formandskabet for det tværgående analysearbejde, hvis det havde central strategisk relevans for regeringen.
Budgetanalyserne var sammen med en række øvrige publikationer en væsentlig del af Finansministeriets dagsordenssættende selvopfattelse og strategi i 1990´erne, mener Lotte Jensen. Men det har ændret sig siden regeringsskiftet, hvor de interne magtforhold i regeringen er mere entydige end tidligere og ikke sår tvivl om statsministerens ledelsesposition. Finansministeriet har mistet en del af den dagsordensættende koordinatorrolle, som det systematisk tilkæmpede sig i det foregående årti I den nye regering har ministeriet i højere grad skullet kæmpe for sin rolle i den stadige strøm af reformprocesser, som i langt højere grad dagsordenssættes, times og orkestreres fra Statsministeriet. Finansministeriet er stadig en central spiller i reformerne, men styrer ikke dagsordensætning, deltagelseskreds, inddragelsesmønstre eller timing på samme måde som tidligere.
”Tidligere var budgetanalyserne dagsordensættende. Nu benytter regeringen i stigende grad store reformer til at udstikke de overordnede rammer, mens budgetanalyserne i højere grad benyttes som interne arbejdsredskaber, der hvor det er politisk fremkommeligt.,” siger Lotte Jensen.
De gode økonomiske tider, konkurrencen om velfærdsdagsordenen og hensynet til de forskellige politiske koalitioner har gjort, at anvendelsen af budgetanalyser og udgiftspolitiske argumenter opfattes som omkostningsfulde. Samtidig har skattestoppet i kombination med flerårige politiske forlig om større puljemidler til reformer på een gang låst det politiske prioriteringsrum og nødvendiggjort prioriteringerne. Så mens det fra en umiddelbar betragtning skulle pege i retning af en intensiveret brug af budgetanalyser og økonomiske prioriteringsdiskussioner har billedet været et andet. Nyrup-regeringens reform af efterlønnen i 1998 er kommet til at fremstå som et lærestykke, i hvad der sker, når man lancerer reformer begrundet i en økonomisk rationalitet og uden forudgående opblødning af interessenterne. I de senere år har den type af reformer, der starter med præsentation af et regneark og Finansministeriets logo ikke været politisk efterspurgte.
Dermed har budgetanalyser gennem en årrække fået en mere tilbagetrukket position, og har i perioder været på standby som styringsinstrument. Samtidig har andre opgaver som strukturreformen, globaliseringsreformen og kvalitetsreformen beslaglagt en betragtelig del af Finansministeriets analyse- og publikationskapacitet. Det viser, at budgetanalyser langt fra blot er et teknisk styringsinstrument, men en styringsarena, hvor spillene mellem parterne afhænger af mange eksterne forhold.
BOKS
Lotte Jensen: Væk fra afgrunden – Finansministeriet som økonomisk styringsaktør. Syddansk Universitetsforlag.
BOKS
Hvad er budgetanalyser?
Begrebet budgetanalyse har ændret sig over årene. Grundlæggende er det et analysearbejde, som udføres i samspil mellem Finansministeriet og et eller flere ressortministerier for at kortlægge den økonomiske effektivitet. Analysen kan være rette mod en organisation – eller dele heraf, mod et bestemt policyområde eller en bestemt ordning. Budgetanalyser foretages typisk indenfor områder, hvor der formodes at være et budgetforbedringspotentiale eller for at gennemlyse økonomien på et område forud for flerårsaftaler, hvor institutionerne får økonomisk arbejdsro i en længere periode. Budgetanalysernes form varierer fra store, publicerede bøger til små interne arbejdsnotater.