International regulering af hvordan offentlige myndigheder skal håndtere regnskab og revision bliver stadigt mere omfattende. På verdensplan arbejder en lang række organisationer på at standardisere og harmonisere offentlig administration og det giver sig også udslag i ny regulering på nationalt plan.
Supervisor Hans Peter Olsen fra Ernst & Youngs afdeling for Public Services har skrevet ph.d.-afhandling om mekanismerne, der ligger bag international standardisering af offentlig revision. Afhandlingen er en dybdeborende gennemgang af de netværk, som på internationalt plan arbejder på at harmonisere retningslinjer for hvordan offentlige organisationer revideres. Hans Peter Olsens afdækning af de mangeartede aktører viser, at nye samspil mellem organisationer opstår, og interessante afledte effekter for styring af offentlige institutioner følger i kølvandet på global regulering.
Private og statslige revisorer i globalt samarbejde
Hans Peter Olsen viser i sin afhandling, hvordan rigsrevisioner verden over engagerer sig i internationale netværk, hvordan disse netværk udvides med eksterne aktører, og hvordan der opstår nye regulerende organer inden for netværkene. Internationalt samarbejde mellem rigsrevisioner har været kraftigt stigende siden 1980´erne og en tværnational organisering er opstået med opbakning af mellem- og overstatslige organisationers ønske om effektivitet og gennemsigtighed i staters økonomi.
I 2000 indledtes et samarbejde mellem rigsrevisionernes internationale sammenslutning (INTOSAI) og revisionsprofessionens international organisation, International Federation of Accountants (IFAC). Fra i høj grad at have arbejdet uafhængigt af hinanden blev de to grupper enige om at arbejde sammen. Dette samarbejde er i høj grad blevet rammen om international harmonisering af offentlige revisionsstandarder. Projektet blev oprindeligt initieret og delvist finansieret af Verdensbanken. En af Verdensbankens intentioner med at påvirke samarbejdet mellem IFAC og INTOSAI var gennem internationale standarder for offentlig revision at styrke de svage rigsrevisioner i Asien efter valutakrisen sidst i 1990’erne. Verdensbankens rationale har været at stærkere revision vil give et bedre grundlag for at forudse lignende kriser og undgå at de kommer ud af kontrol. Derudover har organisationer som Verdensbanken, IMF og EU en interesse i at sammenligne staters performance og forvaltning af finansielle midler, og det fordrer at landende benytter de samme standarder for rapportering og revision.
Samarbejdet mellem IFAC og rigsrevisionerne er forankret i et vidtforgrenet netværk af statslige og ikke-statslige organisation. Ud af dette svært gennemskuelige sammensurium af interesser er der opstået en reguleringsform, der kan betegnes som hybridstyring. Hybridstyring opstår, når magten til at regulere fordeles mellem en stribe organisationer på tværs af traditionelle skel mellem sektorer og landegrænser. Hybridstyring kommer klarest til udtryk i internationale standarder for økonomisk kontrol. Foruden International Auditing and Assurance Standards Board, der udsteder internationale revisionsstandarder, er bl.a. the Basel Committee on Banking Supervision og the International Accounting Standards Board organisationer der effektfuldt har baseret deres virke på hybridstyring gennem de seneste år.
”Vi ser et skift fra, at stater blot styres via lovgivning til at de også reguleres gennem standardisering. For 30 år siden var det nærmest utænkeligt, at man på internationalt plan kunne benytte disse redskaber”, siger Hans Peter Olsen.
Rigsrevisionerne søger fælles fodslag
Standardisering af revision har høj prioritet i rigsrevisionernes internationale netværk. Ikke desto mindre udgør standarderne ikke et fast regelsæt for rigsrevisionerne, men har snarere karakter af retningslinjer, der kan supplere nationale regler og standarder. Man kunne spørge, om ikke mindre landes rigsrevisioner bliver umyndiggjorte og underlagt regler, som er bestemt af svært gennemskuelige netværk af internationale aktører. Risikoen kunne være, at en omfattende regulering gennem standarder fortrænger offentlig revision som lokal praksis. Til det mener Hans Peter Olsen, at standarderne tværtimod kan bruges aktivt af de enkelte staters revisionsmyndigheder. Dels som et værktøj de får til rådighed til at konceptualisere og kommunikere deres virke og dels som et kraftigt signal om, at de er rationelle og uafhængige aktører. For at have en effekt, skal standarderne udformes tilstrækkeligt fleksible til opfylde forskellige typer af organisationers behov, men stadigvæk være robuste nok til at fremstå ens på tværs af de organisationer, hvor standarderne anvendes.
Nogle landes rigsrevisioner har forholdsvist nemt ved at tilpasse sig de nye internationale revisionsstandarder fordi deres eksisterende system allerede ligger på linje med standarderne. Det gælder i høj grad lande som Storbritannien og USA, hvorimod den franske rigsrevision ikke har vist interesse for internationale revisionsstandarder. I Norden vil tilpasning i forhold til standarderne på en række områder være en udfordrende opgave, men det opvejes ofte af at man generelt i Norden har en stor interesse i at leve op til internationale standarder.
Den interessante konsekvens er, at standardiseringen af offentlig revision i høj grad har inddraget så forskelligartede aktører og skabt nye organisationer. Dette arbejde vil ifølge Hans Peter Olsen fortsætte stødt ud i fremtiden og vi vil med stor sandsynlighed se standarderne og netværkene vil blive yderligere integreret.
Boks
Hans Peter Olsen er supervisor i Ernst & Young’s afdeling for Public Services. Han forsvarede i november 2007 sin Ph.d.-afhandling ‘Hybrid Governance of Standardized States – Causes and Contours of the Global Regulation of Government Auditing’ på Copenhagen Business School.